Antes de adentrar especificamente nas questões da Seguridade Social, bem como nas regras gerais dos benefícios previdenciários, é importante trazer à baila algumas considerações a respeito do capitulo constitucional que trata da Ordem Social.
Feitas as considerações sobre a Ordem Social consagrada em nossa Constituição, iremos tecer alguns comentários sobre a Seguridade Social, observando, detalhadamente, os três institutos que formam essa importante norma geral de garantia para os cidadãos brasileiros, lembrando que em dois dos três institutos, por expressa determinação da nossa Carta Política, a pessoa será assistida pelo Estado, independentemente de haver contribuído para o custeio do sistema.
Depois de traçadas as preliminares mencionadas anteriormente, tratarei, em linhas gerais, das regras hoje existentes a respeito dos benefícios concedidos pelo Regime Geral de Previdência Social - RGPS.
De acordo com o art.193 da Constituição Federal, a ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem estar e a justiça social.
Tais preceitos, se não observados, certamente contribuirão para a desagregação da célula social e para o indesejado caos.
Andou muitíssimo bem o legislador constituinte quando estabeleceu que a ordem social tivesse como base o primado do trabalho e que, o seu desdobramento trará o bem-estar individual e coletivo, promovendo direta e indiretamente a propalada distribuição de renda, acarretando, dessa forma, a justiça social tão almejada.
O trabalho é, pois, a grande mola propulsora do desenvolvimento das pessoas e, conseqüentemente de todo o conjunto da sociedade.
É óbvio que o trabalho, analisado de forma individualizada, não tem o condão de resolver todas as necessidades que uma sociedade complexa como a brasileira requer.
Sob o ponto de vista das garantias que o Estado deve proporcionar à população, não podemos esquecer da importância da Seguridade Social, composta pela Previdência Social, pela Assistência Social e pela Saúde.
Sobre essa tal Seguridade Social, em suas três vertentes, daremos, adiante, o tratamento específico para cada uma das situações, e procuraremos fazer a vinculação desses temas com as regras gerais dos benefícios.
A exemplo do que foi dito no item anterior, a Seguridade Social também ganhou nobres contornos a partir da Constituição Cidadã de 1988.
Com efeito, até o advento da Emenda Constitucional nº. 20, de 1998, nem todos os contribuintes participavam do custeio da Seguridade Social. A partir de então, o legislador procurou corrigir algumas falhas e deu a seguinte redação ao art. 194 da nossa Carta Política, in verbis:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao poder público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - eqüidade na forma de participação do custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
Destarte, é perceptível que o legislador constituinte, bem como o derivado, buscou dar a maior amplitude para que a Seguridade Social compreendesse um conjunto integrado de ações não só dos poderes públicos, como também de toda sociedade.
Assim, não pairam dúvidas de que todos são obrigados a colaborar direta ou indiretamente para o custeio da Seguridade Social.
No entanto, é importante ressaltar que a competência para a organização da Seguridade Social está, nos termos da lei, segundo o parágrafo único do art. 194 da CF/88, a cargo do Poder Público.
A expressão "nos termos da lei" foi destacada no parágrafo anterior, propositadamente, tendo em vista que daqui por diante ela terá importância capital para a correta interpretação e aplicação da legislação tributário-previdenciária.
Aliás, no que diz respeito às questões tributárias, é importante que o intérprete tenha sempre em mente alguns princípios constitucionais, começando pelo inciso II do art. 5° da Carta Política, in verbis:
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
II - ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei.
Dando continuidade às disposições do inciso acima mencionado, o legislador constituinte quando tratou das limitações do poder de tributar, deu ao inciso I do art. 150 da Constituição, a seguinte redação, in verbis:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.
Portanto, da leitura dos dispositivos constitucionais anteriormente mencionados, é correto afirmar que ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei e o Poder Público não pode exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça, consagrando, destarte, o princípio da legalidade.
A fixação do princípio da legalidade, para o intérprete, é fundamental, tendo em conta que o legislador infraconstitucional hodiernamente insiste em desrespeitar os comandos da Lei Maior e busca, a todo o momento, instituir novas fontes para o custeio do Estado, trazendo em seu bojo, insolúveis litígios e gastos desnecessários para a máquina pública e, também, para todo o conjunto da sociedade.
No que diz respeito às questões dedicadas ao tema deste item, o legislador constituinte assegurou que a saúde é direito de todos e dever do Estado. Tais preceitos estão contidos no art. 196 da Constituição, in verbis:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantindo mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doenças e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Da leitura do dispositivo constitucional acima, resta clara a intenção do legislador no sentido da implantação de políticas que visem, preventivamente, a redução do risco de doenças e de outros males, bem como seja facilitado às pessoas necessitadas o acesso universal e igualitário às ações e serviços para a promoção da saúde, sua proteção e da recuperação daqueles que tiverem alguma espécie de infortúnio.
Nada obstante a intenção do legislador constituinte, na prática, sabe-se que ainda estamos muito aquém daquilo que realmente desejamos para que esse tema (saúde) seja efetivamente resolvido e a população, de fato, seja assistida preventivamente, o que redundaria ao final em enormes economias para o País.
O direito à saúde, que é estendido a todos, se dará por intermédio do Sistema Único, organizado com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízos dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
As diretrizes de que trata o parágrafo anterior, naturalmente, não se efetivarão sem que haja adequado financiamento.
O financiamento desse importante instrumento da Seguridade Social, ou seja, o Sistema Único de Saúde será realizado em estrita observância ao art. 195 do Texto Maior, com recursos do orçamento da seguridade social, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, além de outras fontes.
Ademais, cumpre ressaltar que a assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
O tema deste item é o que mais nos interessa neste estudo, tendo em vista as inúmeras variáveis existentes, notadamente quando observada a forma de custeio que, ao fim e ao cabo, implicará positiva ou negativamente nas regras gerais dos benefícios, porquanto tratar-se de situação que, se não cuidada adequadamente, redundará, sem qualquer dúvida, no caos total do Regime Geral de Previdência Social -RGPS.
A matriz legal, a exemplo dos demais institutos que compõem nosso sistema de Seguridade Social, é própria Constituição da República, por intermédio do seu artigo 201.
A regulamentação do artigo mencionado no parágrafo anterior consta do art. 3° da lei nº. 8.212, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre a organização da Seguridade Social e institui o Plano de Custeio, in verbis:
Art. 3°. A Previdência Social tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivo de incapacidade, idade avançada, tempo de serviço, desemprego involuntário, encargos de família e reclusão ou morte daqueles de quem dependam economicamente.
De acordo com o art. 201 da CF/88, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº. 20, de 1998, a Previdência Social será organizada sob forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.
Da leitura do artigo 201 da Constituição podemos extrair, dentre outras, as seguintes considerações para este trabalho.
Primeira, a Previdência Social está organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social - RGPS.
Segunda, o custeio do RGPS tem caráter contributivo e filiação obrigatória, de acordo com critérios técnicos que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.
Portanto, não há como refutar que o sistema previdenciário brasileiro, como expressa o art. 195 da Constituição, será financiado por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei.
Feitas as considerações preliminares a respeito da Previdência Social, adiante teremos a oportunidade de abordar as duas formas de custeio previstas na Constituição, lembrando, ainda, que tais formas, em suas interpretações, demandam especial cuidado dos operadores do direito, tendo em vista, principalmente, as freqüentes mudanças legislativas que ocorrem no âmbito do Direito Previdenciário.
A assistência social, instituto de matriz constitucional, como a saúde e a previdência, compondo os três o nosso Sistema de Seguridade Social de que trata o art. 195 da CF/88, será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social (art. 203 da CF/88).
Os objetivos precípuos da assistência social são os seguintes:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
De acordo com o art. 204 da Constituição, as ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Vê-se, pois, que os benefícios concedidos por meio da assistência social, independem de contribuição à seguridade social, sendo suportado, direta e indiretamente, por todo o conjunto da sociedade.
Segundo informa o art. 1° da Lei nº. 8.213/91 (que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social), a Previdência Social, mediante contribuição, tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivos de incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte daqueles de que dependiam economicamente.
Na linha dos demais institutos que compõem nosso sistema de Seguridade Social, a Previdência também é regida por princípios e objetivos, conforme dispõe o art. 2° da Lei nº. 8.213/91, in verbis:
“Art. 2 °. A Previdência Social rege-se pelos seguintes princípios e objetivos: I - universalidade de participação nos planos previdenciários;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios;
IV - cálculo dos benefícios considerando-se os salários de contribuição corrigidos monetariamente;
V - irredutibilidade do valor dos benefícios de forma a preservar-lhes o poder aquisitivo;
VI - valor da renda mensal dos benefícios substitutos do salário-de-contribuição ou do rendimento do trabalho do segurado não inferior ao do salário mínimo;
VII - previdência complementar facultativa, custeada por contribuição adicional;
VIII - caráter democrático e descentralizado da gestão administrativa, com a participação do governo e da comunidade, em especial de trabalhadores em atividade, empregadores e aposentados.
Parágrafo único. A participação referida no inciso VIII deste artigo será efetivada a nível federal, estadual e municipal."
Desse modo, respeitados os princípios e objetivos de que tratam o artigo imediatamente acima, e desde que o segurado esteja abrangido pelas regras gerais de benefícios, ele terá, de acordo com o art. 18 da Lei de Benefícios, direito às seguintes espécies de prestações:
I - quanto ao segurado:
a) aposentadoria por invalidez;
b) aposentadoria por idade;
c) aposentadoria por tempo de serviço; (a partir da EC nº. 20/98, esta aposentadoria será por tempo de contribuição)
d) aposentadoria especial;
e) auxílio-doença;
f) salário-família;
g) salário-maternidade;
h) auxílio-acidente;
II - quanto ao dependente:
a) Pensão por morte;
b) auxílio-reclusão.
III - quanto ao segurado e dependente:
a) Revogada pela Lei nº. 0.032/95 (original a pecúlio)
b) Serviço social;
c) Reabilitação profissional.
§ 1°. Somente poderão beneficiar-se do auxílio-acidente os segurados incluídos nos incisos I, VI e VII do art. 11 desta Lei.
§ 2°. O aposentado pelo Regime Geral de Previdência Social - RGPS que permanecer em atividade sujeita a este Regime, ou a ele retornar, não fará jus à prestação alguma da Previdência Social em decorrência do exercício dessa atividade, exceto ao salário-família e à reabilitação profissional, quando empregado.
Nada obstante às regras gerais que determinam que os benefícios sejam pagos aos segurados em dia com as suas obrigações, a própria lei de regência estabelece algumas condições onde o segurado mantém a qualidade de segurado, independentemente de contribuições.
A manutenção da qualidade de segurado, conforme demonstrado no parágrafo anterior está disciplinada pelo art. 15 da Lei nº. 8.213/91, in verbis:
“Art. 15. Mantém a qualidade de segurado, independentemente de contribuições:
I - sem limite de prazo, quem está em gozo de benefício;
II - até 12 (doze) meses após a cessação das contribuições, o segurado que deixar de exercer atividade remunerada abrangida pela Previdência Social ou estiver suspenso ou licenciado sem remuneração;
III até 12 (doze) meses após cessar a segregação, o segurado acometido de doença de segregação compulsória;
IV - até 12 (doze) meses após o livramento, o segurado retido ou recluso;
V - até 3 (três) meses após o licenciamento, o segurado incorporado às Forças Armadas para prestar serviço militar;
VI - até 6 (seis) meses após a cessação das contribuições, o segurado facultativo;
§ 1º. O prazo do inciso 11 será prorrogado para até 24 (vinte e quatro) meses se o segurado já tiver pago mais de 120 (cento e vinte) contribuições mensais sem interrupção que acarrete a perda da qualidade de segurado.
§ 2º. Os prazos do inciso 11 ou do § 1 ° serão acrescidos de 12 (doze) meses para o segurado desempregado, desde que comprovada essa situação pelo registro do órgão próprio no Ministério do trabalho e da Previdência Social. (atualmente Ministério do trabalho e Emprego - MTE, conforme a MP nº. 103/03, convertida na Lei nº. 10.683/03)
§ 3°. Durante os prazos deste artigo, o segurado conserva todos os seus direitos perante a Previdência Social.
§ 4°. A perda da qualidade de segurado ocorrerá no dia seguinte ao do término do prazo fixado no Plano de Custeio da Seguridade Social para recolhimento da contribuição referente ao mês imediatamente posterior ao do final dos prazos fixados neste artigo e seus parágrafos.”
Como visto os artigos até aqui mencionados cuidam direta ou indiretamente das regras gerais dos benefícios previdenciários de que tratam a Lei nº. 8.213/91.
Vê-se, portanto, que o segurado, bem como seus dependentes e beneficiários, desde que respeitadas às regras dos artigos 15 e 18 da Lei de Benefícios, estão amparados pelo seguro social oficial de que trata o Regime Geral de Previdência Social - RGPS.
O seguro social oficial, como demonstrado, tem sua raiz na própria Constituição Federal e regramento infraconstitucional com base nas leis 8.212/91 (Lei de Custeio) e 8.213/91 (Lei de Benefícios), ambas regulamentada pelo Decreto nº. 3.048/99, o denominado Regulamento da Previdência Social - RPS.
É sabido que os benefícios previdenciários representam, pelo menos aqui no Brasil, uma poderosa forma de distribuição de renda, notadamente no que diz respeito às pequenas e remotas localidades, bem como no meio rural.
Nos dias que correm é comum ouvir no noticiário televisivo ou por intermédio dos jornais que o sistema previdenciário está falido.
No entanto, nem o Governo e muito menos a sociedade civil organizada, até o presente momento, tiveram a coragem de botar a mão na ferida e desvendar, de forma clara e precisa, a veracidade ou não das notícias assustadoras que são veiculadas diariamente.
Diante desse vai e vem, uma coisa está muito clara para todos, ou seja, as atuais contribuições certamente não serão suficientes para bancar o custeio do sistema, tendo em vista que, pelo menos 60% (sessenta por cento) da economia do País está na informalidade e as pessoas envolvidas nesse grupo, em regra, não contribuem para a Seguridade Social.
Todavia, parece que, finalmente, alguma luz pode ser vislumbrada no final do túnel, considerando a recente mudança legislativa que permitirá o ingresso de novos segurados.
A novidade mencionada no parágrafo anterior diz respeito à contribuição simplificada, onde as pessoas, nomeadamente aquelas que integram a chamada economia informal são agregadas ao sistema, mediante pagamento de alíquota (como contribuinte individual) de apenas 11% (onze por cento), contra a tradicional de 20% (vinte por cento) até então praticada.
Com isso, espera-se que o sistema ganhe fôlego até que o Governo e a sociedade encontrem novas fórmulas para custeá-lo e manter íntegra a expectativa, tanto daqueles que já estão gozando de algum benefício previdenciário, com também daqueles que ainda contribuem, bem como daqueles que ainda vão contribuir.
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